на рынке с 1993 года

Аналитика

17.03.2010

Исследование Международного института политической экспертизы «5 лет системе назначения глав регионов в РФ»

МИПЭ и агентство «Minchenko GR consulting» при помощи авторитетных экспертов дают оценку эффективности сложившейся к 2010 году системы назначения глав регионов прогнозируют контуры ее дальнейшего развития.

Исследование «5 лет системе назначения глав регионов в РФ», проводилось с декабря 2009 по март 2010 г. При подготовке итогового доклада использовались контент-анализ СМИ и других открытых источников, метод экспертных интервью и удаленное анкетирование. Всего в нашем опросе приняли участие более 50 экспертов.

Список экспертов, принявших участие в исследовании:

1.      Бадовский Дмитрий, заместитель директора Научно-исследовательского института социальных систем, член Общественной палаты РФ
2.      Белуза Александра, газета «Известия»
3.      Виноградов Михаил, президент фонда «Петербургская политика»
4.      Гонтамахер Евгений, руководитель дирекции по социально-экономическим проблемам развития ИНСОР
5.      Гончаренко Оксана, ведущий эксперт Центра политической конъюнктуры России
6.      Делягин Михаил, Директор Института проблем глобализации
7.      Зубаревич Наталья, директор региональных программ Независимого института социальной политики
8.      Колеров Модест, управляющий директор информационного агентства REGNUM
9.      Костенко Наталья, газета «Ведомости»
10.    Кузнецов Глеб, политолог
11.    Мейер Максим, политолог
12.    Минченко Евгений, директор Международного института политической экспертизы (МИПЭ)
13.    Орлов Дмитрий, директор АПЭК
14.    Петров Николай, эксперт Московского Центра Карнеги
15.    Потуремский Виктор, АФК Система
16.    Танаев Кирилл, генеральный директор ФЭП
17.    Туровский Ростислав, генеральный директор Агентства региональных исследований
18.    Черкасов Глеб, газета «КоммерсантЪ»
19.    Фишман Михаил, главный редактор журнала «Русский Newsweek»

Кроме того, в качестве экспертов были привлечены действующие политики, в т.ч. бывшие губернаторы:

20.    Зубов Валерий, депутат ГД РФ, экс-губернатор Красноярского края
21.    Мельников Иван, депутат ГД РФ отКПРФ
22.    Новиков Вячеслав, член Совета Федерации РФ от Красноярского края
23.    Титов Константин, член Совета Федерации, экс-губернатор Самарской области
24.    Юрчик Владислав, депутат ГД РФ от КПРФ

На условиях анонимности в исследовании приняли участие действующие губернаторы (из этических соображений главам региональных администраций не задавались вопросы относительно процедуры принятия решений), сотрудники органов федеральной и региональной власти, ряд депутатов ГД РФ, а также эксперты, работающие на государственные структуры.

Для более точного представления результатов исследования, все эксперты, принявшие участие в опросе, были разделены на две группы: «независимые эксперты» и «эксперты, близкие к власти», поскольку оценки этих категорий экспертов серьезно отмечаются.

В первую очередь мы попросили экспертов оценить, насколько система назначения глав регионов решила те задачи, которые были озвучены в процессе отмены прямых выборов РФ в 2004 году. Максимальная оценка – 10 баллов. Как выяснилось, независимые эксперты скептически оценивают достигнутый за 5 лет результат.

Таблица № 1. Решение задач, стоявших перед системой «назначения глав регионов». Мнение независимых экспертов

Параметры оценки
Баллы
Улучшение управляемости регионами из федерального центра
6
Снижение влияния бизнес-групп на региональную политику
5
Сохранение территориальной целостности страны
 5*
Снижение террористической угрозы
3
Устойчивый экономический рост регионов
2,5
Повышение профессионализма губернаторского корпуса
2,5
* Серьезное расхождение мнений экспертов


Устойчиво низкие оценки большинства избранных для анализа показателей во многом объясняются их статусом в глазах экспертов – они легитимировали решения, а не являлись их причиной. «Что было реальным? Я бы сказал, что основные задачи, - т.е. управляемость и сохранение территориальной целостности, были в основе всей программы действий Путина», - говорит Д. Бадовский.

Таким образом, достижение только одной цели - управляемости регионами из федерального центра - получило у экспертов оценку выше пяти баллов. 6 баллов указывают на то, что властная региональная элита, по мнению экспертов, стала более управляемой из центра. Однако, как отмечает Р. Туровский: «Не факт, что экономика и социум стали управляемыми». Соглашаясь с принципом, многие эксперты не согласны ставить управляемости высокую оценку. «Система стала проще. В этом смысле управляемость губернаторами - она, естественно, резко повысилась, а управляемость регионом - она во многих случаях уменьшается. Поэтому ставлю двойку», - объясняет Н. Петров.

Произошел своеобразный размен: губернаторы согласились на свою назначаемость в обмен на полную свободу действий в отношении местного самоуправления. Как раз после введения новой системы прокатилась целая волна уголовных дел против мэров – в ряде случаев давних противников губернаторов. Таким образом, местное самоуправление оказалось заложником новых отношений между центром и региональной властью.

Наибольшие разногласия у опрошенных экспертов вызвала цель реформы «сохранение территориальной целостности страны». Часть независимых экспертов сочла ее не задачей, а лишь формальным предлогом и поставила 0 баллов. Другие же, напротив, оценили вклад системы назначения в решение данной задачи достаточно высоко и выставили 8-9 баллов. Таким образом, полученная в итоге оценка 5 баллов весьма условна, мнения экспертов слишком серьезно разошлись.
Интересно, что «снижение террористической угрозы» получило всего 3 балла, то есть система назначения глав регионов практически никак не повлияла на решение этой проблемы, хотя после Беслана именно этим и была объяснена вся реформа политической системы. «Там, где реальная террористическая угроза была, в первую очередь на Кавказе, Кремль гораздо более взвешенно и тщательно подходит к назначению губернаторов», - поясняет Н. Петров.

Не видят независимые эксперты и корреляции между экономическим ростом регионов и назначением губернаторов – оценка всего 2,5 баллов.

Эксперты, приближенные к власти, напротив, выделяют в качестве решенных с помощью реформы задач: достижение управляемости и сохранение территориальной целостности (8,5 и 9,5 баллов, соответственно).

Таблица № 2. Решение задач, стоявших перед системой «назначения глав регионов». Мнение экспертов, близких к власти

Параметры оценки
Баллы
Сохранение территориальной целостности страны
9,5
Управляемость регионами из федерального центра
8,5
Снижение террористической угрозы
6,5
Повышение профессионализма губернаторского корпуса
6,5
Снижение влияния бизнес-групп на региональную политику
6,5
Устойчивый экономический рост регионов
6


Меньше всего расхождений в оценке решенных задач у двух групп экспертов вызвал тезис о снижении влияния бизнес-групп на региональную политику. Так или иначе, оценки свидетельствует о среднем уровне решенности данной задачи. Следует также оговориться, что речь идет исключительно об уменьшении влияния региональных бизнес-групп, поскольку, по мнению ряда экспертов, влияние федеральных бизнес-групп только выросло.

Повышение профессионализма в корпусе глав регионов замечают только близкие к власти эксперты. Однако и здесь нет солидарности. Вот как комментирует ситуацию экс-губернатор [К. Титов]: «Не уверен, что ситуация улучшилась. Подбор людей идет, есть кадровый резерв. Ошибки среди назначений тоже есть».

Независимые эксперты во многом солидарны с подобной оценкой. «Он [чиновник] эффективный на своем месте - значит, будет работать на любом. В этом я вижу большую ошибку. Профессионализм губернаторского корпуса упал в связи с тем, что губернаторы перестали быть политиками. Перестали быть фигурами, которые волей-неволей поддерживают баланс между кланами региональных политических элит, хорошо знают регион, в нем выросли. Они превратились в чиновников, которых теперь оценивают не столько по тому, насколько под их началом хорошо развивается регион, сколько по тому, насколько четко они выполняют те приказания, которые получают. В этом я вижу один из главных недостатков системы», - анализирует ситуацию Н. Петров. Таким образом, профессионализм губернаторского корпуса не вырос, а возможно, и понизился в связи с переходом к назначениям.

TOP-10 губернаторов

По мнению опрошенных нами экспертов, к числу наиболее эффективных губернаторов на конец 2009 г. - начало 2010 г. можно отнести следующие фигуры (в алфавитном порядке):

(!) Наибольшие разногласия среди экспертов вызвали фигуры Ю. Лужкова и Р. Кадырова – если некоторые высоко оценивают их деятельность, другие, наоборот, склонны считать их действия контрпродуктивными.

Общим основанием для зачисления в данный субъективный список «лучших из лучших» служит серьезный вызов, который так или иначе требуется преодолевать главе региона. Другими словами, они смоги добиться успеха в непростой социальной среде (полицентричный и полиэтничный регион), или в сложной экономической ситуации (привлечь серьезные инвестиции в прежде прозябавший регион), смогли минимизировать влияние сильных политических противников, или исправить тяжелую криминогенную обстановку. В списке 10 лучших нет губернаторов-новичков [1] и всего три руководителя регионов, которые не были в свое время избраны всенародным голосованием (В. Шанцев, Р. Кадыров, О. Чиркунов). Интересно, что набравшие у экспертов наибольшее количество баллов региональные лидеры к моменту завершения исследования расстались со своими должностями – М. Шаймиев ушел с поста президента Татарстана, а А. Хлопонин повышен до вице-премьера-полномочного представителя президента в Северо-Кавказском федеральном округе. Чтобы оценить эффективность отдельных элементов, характеризующих систему назначения глав регионов, МИПЭ попросил экспертов посмотреть на них в динамике.

Таблица № 3. Эффективность системы отбора претендентов. Мнение независимых экспертов

Факторы/этапы
2005-2007гг.
2008-2009гг.
2010 г. -
Эффективность системы отбора претендентов
3,75
4,5
5


С точки зрения экспертов, эффективность системы отбора претендентов была достаточно низкой в 2005-2007 гг. Это во многом было связано с тем, что в рамках компромисса элит президент был вынужден переназначать действующих губрнаторов, обеспечивая их лояльность к новой системе. Затем эффективность несколько возросла в 2008-09 гг. благодаря ряду удачных назначений. Но, прогнозируя ее развитие, эксперты не так уж уверены в дальнейшем росте эффективности – скромные 5 баллов будущее.
Эксперты солидарны в том, что публичность назначений в последние два года возросла и в том, что критерии отбора претендентов стали все-таки более формализованы и понятны.

Таблица № 4. Публичность назначений и формализация критериев отбора. Мнение независимых экспертов

Факторы/этапы
2005-2007гг.
2008-2009гг.
2010г. -
Публичность системы назначения
глав регионов
2,5
3,5
4
Формализация критериев отбора претендентов
2
3,5
5


Оценки показывают, что публичность была невысокой на всех этапах – с незначительным ростом. «Назначения Путина всегда были мало публичные», - констатирует Д. Бадовский. Более того, эксперты обращают внимание на тот момент, что в 2005-2007 гг. процедура обсуждения полномочных представителей президента с общественностью кандидатов в губернаторы крайне редко применялась, а если применялась, то превращалась в фарс (поскольку реально предложенные кандидаты вообще не обсуждались в ходе этих обсуждений). Однако динамика в росте публичности назначений определенно прослеживается. Этому способствует и уверенность экспертов в том, что введение партийного списка претендентов добавляет процессу публичности. «Это одно из немногих достижений медведевской системы – она стала гораздо более публичной», - считает Р. Туровский. По оценкам экспертов, в следующие два года президентства Медведева публичность может еще немного возрасти.

Формализация критериев отбора претендентов показывает относительный рост в 2008-09 гг., так как на первом этапе формализация была минимальной – оценка 2 балла. Эксперты уверены, что можно ожидать дальнейшего повышения роли формальных факторов назначении глав субъектов РФ. Таким образом, такие параметры системы как публичность и формализация процедуры, скорее всего, продолжат рост.

Таблица № 5. Соответствие заявленных критериев практике. Мнение независимых экспертов

Факторы/этапы
2005-2007гг.
2008-2009гг.
2010г. -
Соответствие формальных критериев отбора претендентов принятым кадровым решениям
3
3,5
4


Скептически независимые эксперты оценивают и соответствие назначений заявленным критериям. «Не работает эта формализация. Иначе бы среди кандидатов не появился бы бизнесмен Тимченко, например, на Курган. Какая же там формализация?», - объясняет М. Колеров. Тем не менее, итоговые оценки показывают, что определенные надежды с «медведевской системой» связаны – возможен небольшой рост показателя «соответствие формальных критериев отбора претендентов принятым кадровым решениям» (прогноз на краткосрочную перспективу – 4 балла).

Таблица № 6. Эффективность отдельных элементов системы назначения. Мнение экспертов, близких к власти

Факторы/этапы
2005-2007гг.
2008-2009гг.
2010 г. -
Эффективность системы отбора претендентов
6
6
6
Публичность системы назначения
глав регионов
5
6
7,5
Формализация критериев отбора претендентов
5
5,5
6,5
Соответствие формальных критериев отбора претендентов принятым кадровым решениям
5,75
6,25
7


Хотя представленные в таблице оценки близких к власти экспертов в среднем выше в два раза, чем у независимых, тренд остается. Практически по всем параметрам система показывает положительную динамику. Не видят изменений близкие к власти эксперты в эффективности системы отбора претендентов. На протяжении всех 5 лет, по их мнению, эффективность отбора остается на среднем уровне (6 баллов).

Кадры решают все. Критерии и факторы отбора кандидатов

Таблица № 7. Влияние объективных факторов. Оценки независимых экспертов

Факторы/этапы
2005-2007гг.
2008-2009гг.
2010 г. -
Национальный регион
7,5
6,5
7
Потенциальная взрывоопасность региона
7
7
7
Экономическая значимость региона
7
7
6,5
Электоральная значимость региона (количество избирателей)
7
6
6
Привлекательность территории для лоббистских групп (ресурсный потенциал региона)
6,5
6,5
6
Продолжительность пребывания главы региона на посту
4
5,5
6
Возраст главы региона
4,5
5
5,5


Таблица № 8. Влияние объективных факторов. Оценки близких к власти экспертов

Факторы/этапы
2005-2007гг.
2008-2009гг.
2010 г. -
Экономическая значимость региона
8,5
8
8
Потенциальная взрывоопасность региона
8
8
8
Электоральная значимость региона (количество избирателей)
8
8
7,5
Национальный регион
7,5
7,25
7
Продолжительность пребывания главы региона на посту
6,5
7
7
Привлекательность территории для лоббистских групп (ресурсный потенциал региона)
6,5
6,5
6,5
Возраст главы региона
6
6,5
6,75


Практически все факторы, зачисленные в группу «объективных», получили у экспертов высокие оценки, указывающие на их значимость при принятии кадровых решений. Интересно, что разница в оценках независимых и близких к власти экспертов на этот раз оказалась не столь серьезной (в среднем расхождения составляют 1-1,5 балла). Неожиданно для исследователей влияние электоральной и экономической значимости регионов как ключевых факторов незначительно снижается.

Национальный регион как фактор играет существенную роль (по оценкам на протяжении всех 5 лет – около 7 баллов). Однако нельзя сказать, что в одном из периодов работы системы назначений к лидерам национальных регионов применялись особые критерии. Так, в 2005 году ушли в отставку А. Дзасохов (Северная Осетия) и В. Коков (Кабардино-Балкария), в 2006 году – М. Магомедов (Дагестан) и Х. Совмен (Адыгея) в 2007 – 2009. За этот же период переназначены: М. Рахимов (Башкирия), М. Шаймиев (Татарстан), М. Зязиков (Ингушетия), К. Илюмжинов (Калмыкия). В будущем с учетом наметившегося обострения отношений на Кавказе эксперты считают, что вес национального фактора вновь возрастет, а значит, этот фактор будет серьезно влиять на кадровые решения.

Факторы возраста и продолжительности пребывания на посту, по мнению экспертов, и это ожидаемо, начинают играть существенную роль. Возраст не имел никакого значения в 2005-2007 гг. В 2008-10 гг. ситуация поменялась. С другой стороны, не все эксперты считают, что возраст можно отнести к той же группе факторов, что и экономическую значимость региона. «Происходит естественная смена поколений, возраст — неважный фактор. Люди за 70 по определению не попадают [в список претендентов]. Это абсолютно естественно», - поясняет свою позицию К. Танаев.
Что же касается количества сроков, то президент уже озвучил свою позицию – четвертый срок только как исключение.

Таблица № 9. Влияние ситуативных факторов. Оценки независимых экспертов

Факторы/этапы
2005-2007гг.
2008-2009гг.
2010 г. -
Результаты федеральных и региональных выборов
6,5
6,75
7
Личные отношение с Президентом
7,5
6,5
6,5
Личные отношение с Премьер-министром
——
6,5
6,5
Высокая социальная напряженность
5
6
6
Негативный новостной фон из региона
4,5
5,5
6
Элитные конфликты в регионе
5,5
5
5,5
Поддержка бизнес-групп на федеральном уровне
5,5
5
5
Неумение главы региона справиться с кризисом
——
4,5
4,75
Коррупционные скандалы
4
4,5
4,75
Поддержка руководства «Единой России»
3
4
4,5
Контроль главы региона над уровнем местного самоуправления
4,5
4,5
4,25
Рейтинг главы региона в глазах населения (результаты соцопросов)
3,5
4
4
Активность конкурентов главы региона
4
4
4
Принадлежность главы региона к оппозиционной партии
4
4
3,5
Поддержка крупного бизнеса в регионе
4,5
4
3,5
Плохая отчетность по критериям эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ (данные Минрегиона и Росстата)
——
2,5
3
Процесс укрупнения регионов
5
3
2,75
Невыполнение 43 пунктов указа Президента РФ 2007 года [2]
3
2
2,5


Из анализа оценок значимости ситуативных факторов можно сделать вывод - система замены высших региональных чиновников выглядит не полностью отлаженным механизмом. Она часто опирается на различные субъективные факторы. Например, высший региональный чиновник может быть заменён после неудовлетворительных, по мнению федерального центра, результатов выборов (7 баллов) или из-за антипатии к губернатору президента и премьера, поэтому вес и влияние личных отношения с ними очень высоки ( ≈ 7 баллов). [3]

Формализованные, статистические процедуры оценки деятельности глав регионов (Минрегионразвития, Росстат и др.), несмотря на свой высокий юридический статус (постановление Правительства, указ Президента) по-прежнему слабо влияют на кадровые решения. Некоторые эксперты, впрочем, видят положительную динамику и рост влияния формализованных оценок на итоговые решения по замене глав регионов, и надеются на умеренный рост влияния в будущем. Не факт, что этим надеждам суждено сбыться. Когда анкеты рассылались региональным администрациям, из одной области поступил обратный звонок с просьбой пояснить, о каких именно 43 пунктах и какого указа Президента идет речь.

Несмотря на серьезные потрясения кризисного 2009 года фактор значимости социальной напряженности получил ровные средние оценки. Как поясняет М. Колеров, «федеральный центр не воспринимает социальную напряженность как повод менять власть, потому что не хочет, чтобы перемена власти выглядела как отступление перед социальным диктатом».

В этом отношении стоит обратить внимание на такой фактор, как «контроль главы региона над уровнем местного самоуправления», пока независимые эксперты не видят его динамики и оценивают значимость низко. Но, как считает Е. Минченко, «значимость фактора может серьезно возрасти из-за проблемы моногородов». Интересно, что у близких к власти экспертов данный фактор динамически не меняется, но везде по значимости оценивается на высокие 8 баллов.

Значимость фактора партийной принадлежности главы региона, по мнению экспертов, невелика. Практически, это означает, что, зачистив большую часть губернаторов-коммунистов, на начальном этапе [4], власть более не опасается экспериментировать. На должности губернаторов стали назначать представителей оппозиционных партий (назначение Н. Белых, переназначение Н.Виноградова). Возможно, эксперимент будет продолжен.«Принадлежность к партии – это всегда был не очень значимый фактор. Сейчас – с новой процедурой выдвижения кандидатур — роль партий, конечно, вырастет. Но все равно в итоге ключевые вещи решаются через личный контакт и неформальные процедуры. Вплоть до перетягивания кандидата в другую партию. Будут и дальше назначать представителей других партий в некоторой пропорции», - поясняет Д. Бадовский. В этом отношении и поддержка со стороны «Единой России» выглядит, по мнению экспертов, не самым значимым фактором. «Первые два года президентства Медведева он вообще на них не смотрел, сейчас роль «Единой России» несколько возрастет в силу формальных процедур», - поясняет Е. Минченко.

Поддержка крупного регионального бизнеса как значимый фактор снижается, поддержка же федеральных бизнес-групп остается на достаточно высоком уровне.

Также эксперты обращают внимание на фактор межклановой борьбы на федеральном уровне, когда выбор того или иного кандидата может осуществляться в пику конкурирующей группе влияния.

Немаловажным является и фактор политической конъюнктуры, когда кадровые решения являются сигналом для региональных элит, как это было в феврале 2009 г. с одновременной отставкой четырех губернаторов.

Таблица № 10. Влияние ситуативных факторов. Оценки близких к власти экспертов

Факторы/этапы
2005-2007гг.
2008-2009гг.
2010 г. -
Высокая социальная напряженность
8
8
8
Результаты федеральных и региональных выборов
7,5
7,5
8
Коррупционные скандалы
6,5
7
8
Личные отношение с Президентом
8
8
7,5
Личные отношение с Премьер-министром
——
8
7,5
Невыполнение 43 пунктов указа Президента РФ 2007 года
7,25
7
7,5
Плохая отчетность по критериям эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ (данные Минрегиона и Росстата)
——
7
7,5
Неумение главы региона справиться с кризисом
——
7,5
7
Рейтинг главы региона в глазах населения (результаты соцопросов)
7
7
7
Поддержка руководства «Единой России»
7
7
7
Негативный новостной фон из региона
6
6,5
7
Элитные конфликты в регионе
6,5
6,5
6,5
Принадлежность главы региона к оппозиционной партии
6
5,5
6,5
Контроль главы региона над уровнем местного самоуправления
6,5
6
6
Поддержка бизнес-групп на федеральном уровне
6,5
6
6
Поддержка крупного бизнеса в регионе
6
5,5
5,5
Активность конкурентов главы региона
5
5
5,25
Процесс укрупнения регионов
6,5
5
5


Близкие к власти эксперты очень высоко оценивают роль коррупционных скандалов в кадровых решениях по главам регионов (прогноз на среднесрочную перспективу – 8 баллов). Вероятным объяснением является все еще ожидающейся эффект от кампании по борьбе с коррупцией, начатой Медведевым. Можно назвать по крайней мере четырех губернаторов, лишившихся своих постов во многом из-за коррупционных скандалов. Н.Киселев (Архангельская область), Н. Колесов (Амурская область) Е. Строев (Орловская область) ушли в добровольную отставку, соответственно, в апреле, октябре 2008 года и феврале 2009 года. Отставкам предшествовали многочисленные скандалы и уголовные дела в отношении членов их команды и лично губернатора (Н.Киселев). Отставка Алексея Лебедя (Хакасия) в связи с окончанием полномочий, долгое время находившегося под следствием по уголовному делу, произошла в конце 2008 года. Сыграли свое роль коррупционные скандалы и в уходе в феврале 2010 г. челябинского губернатора П. Сумина. С другой стороны, С. Дарькину (Приморский край) и О. Богомолову (Курганская область), которые также оказались в центре коррупционных расследований, удалось сохранить губернаторские кресла.

Таблица № 11. Критерии отбора кандидатов. Оценки независимых экспертов

Критерий/этапы
2005-2007гг.
2008-2009гг.
2010-2012гг.
Личное знакомство с Дмитрием Медведевым
6
6,25
Опыт работы в исполнительной власти
5,5
5,5
6
Возраст
4
5,5
6
Личное знакомство с Владимиром Путиным
7,5
6
5,5
Опыт работы в бизнесе
3,5
4,5
5
Поддержка крупных бизнес-групп
5,5
5
5
Опыт проживания и работы в регионе
3,5
3,5
4
Представленность в кадровом резерве Президента
2,5
4
Опыт работы в законодательной власти
3
3
3
Представленность в кадровом резерве «Единой России»
2
3
Принадлежность к силовым структурам
6
3,5
3


Приведенная выше таблица свидетельствует, что проходному претенденту желательно иметь опыт сразу в двух сферах: в исполнительной власти и бизнесе (в качестве наемного менеджера или владельца не очень крупного собственного). Идеально подкрепить эти два факта биографии [5] личным знакомством с Дмитрием Медведевым. Эксперты также считают, что в ближайшие два года омоложение губернаторского состава продолжится. (Наш экспертный опрос был начат до известия об уходе М. Шаймиева и М. Алиева).

Ставка на «силовиков», которая по инерции еще имела место в 2005-2006 гг., себя не оправдала.  Единственным новым силовым назначенцем Медведвева стал военный Ю. Евкуров, который в 2008 году сменил в Ингушетии фсбшника М. Зязикова.

В то же время эксперты прогнозируют рост значимости кадровых резервов. По мнению экспертов, даже значимость кадрового резерва «Единой России», которая пока никого из своих резервистов в губернаторы и претенденты не продвинула, может возрасти в ближайшей перспективе. Но не стоит преувеличивать значения резервов, считают эксперты, – оценки 4 балла Президентскому резерву и 3 балла партийному больше похожи на аванс. «Нельзя сказать, что это медведевский кадровый резерв, там много людей, завязанных именно на команду Путина. Люди, ориентированные на Якунина, Чемезова, братьев Ковальчуков. Это резерв не Медведева, а того коллективного политбюро, которое находится у власти», - поясняет Е. Минченко.

Практика «назначение варягов» была достато распространенной как в 2005-2007 гг., так и в 2008-2009 гг., на что и указывают оценки экспертов. В 2005 году были назначены «варяги-губернаторы»: А. Тишанин (Иркутская область), В. Шанцев (Нижегородская область), Г. Боос (Калининградская область), М. Мень (Ивановская область), А Карлин (Алтайский край) и О. Кожемяко (Корякский автономный округ). В 2007 году: С. Митин (Новгородская область), В. Наговицын (Республика Бурятия), Н. Колесов (Амурская область), И. Слюняев (Костромская область). Всего 10 человек. В 2008 году 7 новых назначенцев являлись «варягами»: В. Гаевский (Ставропольский край), И. Михальчук (Архангельская область), И. Есиповский (Иркутская область), Н. Белых (Кировская область), О. Ковалев (Рязанская область) и снова О. Кожемяко (Амурская область), Б. Эбзеев (Карачаево-Черкессия). В 2009 году Д. Медведев представил еще 4 варягов: А. Козлов (Орловская область), А. Гордеев (Воронежская область), И. Федоров (Ненецкий АО) и Д. Дмитриенко (Мурманская область). Среди последних назначений Д. Медведева к варягам можно отнести только Н. Комарову, которая должна заменить А. Филипенко на посту руководителя Югры.

Эксперты осторожно прогнозируют падение интереса к назначению в регион людей со стороны. Фактор проживания и работы в регионе постепенно увеличивает свою значимость: ставка будет делаться на кандидатов, хорошо знакомых с местной спецификой. Тем более, что кадровая скамейка в центре во многом выбрана.

Таблица № 12. Критерии отбора кандидатов. Оценки близких к власти экспертов

Критерий/этапы
2005-2007гг.
2008-2009гг.
2010-2012гг.
Опыт работы в исполнительной власти
6,5
6,5
7,25
Опыт работы в законодательной власти
5
5
5,5
Опыт работы в бизнесе
6
6
5,5
Опыт проживания и работы в регионе
6
6
6,5
Возраст
6
7
7
Представленность в кадровом резерве Президента
5,5
6,5
Представленность в кадровом резерве «Единой России»
5,75
6
Личное знакомство с Владимиром Путиным
8
7,5
7,5
Личное знакомство с Дмитрием Медведевым
7,75
7,75
Поддержка крупных бизнес-групп
5
4,5
4,5
Принадлежность к силовым структурам
5,5
4
4


Остаться губернатором «технологии переизбрания/назначения»

По мнению независимых экспертов, наиболее удачными и эффективными технологиями в новых условиях являются «хорошие» результаты выборов и GR-активность в центре – точечная коммуникация с лицами, принимающими решения.

Судя по назначению Михаила Юревича в Челябинскую область, фактор эффективного политического менеджмента и способности претендента обеспечивать электоральный результат будет возрастать.

Таблица № 14. Технологии переизбрания. Оценки независимых экспертов

Технологии
Эффективность
Точечная коммуникация главы региона с лицами, влияющими на принятие решения
8,5
«Хорошие» результаты выборов
7,5
Контроль политического пространства региона
7
Кампания по дискредитации конкурентов (или недопущению их появления)
6
Позиционирование в качестве провайдера инициатив федерального центра*
6
Блокирование с лоббистскими группами
6
Манипулирование социально-экономической статистикой
6
PR-кампания в федеральных СМИ
5
   Взятка
4
Влияние на результаты социологических опросов
4
*Мнения экспертов по эффективности данной технологии серьезно разошлись


Таблица № 15. Технологии переизбрания. Оценки близких к власти экспертов

Технологии
Эффективность
«Хорошие» результаты выборов
8,5
Точечная коммуникация главы региона с лицами, влияющими на принятие решения
7,5
Позиционирование в качестве провайдера инициатив федерального центра*
7,5
Кампания по дискредитации конкурентов (или недопущению их появления)
7,25
Контроль политического пространства региона
7
PR-кампания в федеральных СМИ
6,5
Блокирование с лоббистскими группами
6
Манипулирование социально-экономической статистикой
5,25
Влияние на результаты социологических опросов
4,25
*Мнения экспертов по эффективности данной технологии серьезно разошлись


Внизу списка, как наименее эффективные, оказались социологические опросы и всевозможные манипуляции со статистикой. Необычно, что близкие к власти эксперты достаточно высоко оценивают влияние на лиц, принимающих кадровые решения, такой технологии как PR-кампания в федеральных СМИ . Независимые эксперты данную распространенную технологию воздействия на общественное мнение оценили скромнее.

Технологии борьбы при отсутствии прямых выборов серьезно видоизменились. Но наиболее эффективной по-прежнему остается контроль политического пространства региона и GR-активность в центре. Во многих случаях, как отмечали эксперты, массированное использование сразу всех технологий демонстрирует растущую неуверенность губернатора. Как это произошло в случае замены Эдуарда Росселя. «Он три месяца, фактически, «танцевал» перед Кремлем. Он всюду появлялся, ленточки резал. Показывал, что он молодой и полон сил. Он использовал все возможные способы. Не получилось», - поясняет Н.Петров. «Причины отставки Росселя следует искать в недопонимании важности проблемы моногородов. Постоянное нагнетание ситуации с нижнетагильским «Уралвагонзаводом», перешедшим под контроль «Ростехнологий», - не то, что федеральная власть ждет от губернатора», – считает Е. Минченко.

Наиболее искушенные в аппаратной борьбе региональные лидеры (Ю. Лужков, М. Рахимов, М. Шаймиев, отчасти Р. Кадыров) используют метод намеренного точечного обострения ситуации: обычно выбирают себе мишень в виде того или иного федерального политика или иногда критикуют отдельное решение центра. «Цель — создать ситуацию, которая ставит высшее руководство в не очень комфортное положение. Получается, что сняли за то, что правду говорит, или за то, что против монетаристов борется. Но эта технология - я бы сказал так: она не очень доступна. Далеко не каждый губернатор способен, имеет ресурс и политическую возможность ее использовать. Таких – считаные единицы », - делает вывод Д. Бадовский. Так Ю. Евдокимов (Мурманская область) недооценил свои возможности, вступив в прямое противостояние с «Единой Россией», и в результате вынужден был подать в отставку.

Ю. Лужков, кроме «зарубки с отдельными персонажами», постоянно выжимает максимум из уникальной электоральной и экономической значимости Москвы. «Как его снять, когда выборы снова близко, а результат в Москве нужен федеральному центру как воздух»? – сетует один из экспертов-чиновников, принявших анонимное участие в исследовании.
Интересной технологией долгосрочного выживания следует признать наличие крупных федеральных проектов в регионе. «Каждый региональный начальник буквально ломает голову, чтобы получить такой проект. Сочи-2014 – это номер один», - поясняет М. Колеров. Эту технологию, к примеру, использовал для своего переназначения С. Дарькин. Саммит АТЭС стал весомым аргументом в пользу его второго переназначения. Впрочем, в арсенале руководителя Приморского края всегда была главной технология точечной коммуникации, а так же позиционирования в качестве безусловного провайдера федеральных инициатив, и работа с информационным пространством, налаживание потока хороших новостей из региона.

Антигубернаторские технологии

Мы попросили экспертов оценить технологии, применяемые противниками губернаторов для их снятия и оказания воздействия на Президента России с целью непереназначения.

Таблица № 16. Технологии борьбы против губернаторов

Технологии
Оценки
эффективности
по мнению
независимых
экспертов
Оценки эффективности
по мнению близких к
власти экспертов
Кампания по привлечению повышенного
внимания к проблемам региона
6
5,5
Война компроматов. Личная дискредитация
5,5
4,75
Организация бунта в региональном
парламенте [6]
4
4,75
Дестабилизация ситуации в регионе
6
4,5
Манифестации и массовые акции протеста
с требованием отставки действующего
главы субъекта РФ [7]
3,25
4,5
Обращения к президенту с просьбой о
замене главы региона [8]
3
3,75
Консолидация сил оппозиции. Ставка
на одного кандидата
3,25
3


Развитие технологий «антигубернаторской» направленности в новых условиях явно отстает. Как видно из экспертных оценок, они на порядок менее эффективны и сопряжены с непредсказуемыми результатами. Относительно эффективными способами воздействия на лиц, принимающих решения по кадровым перестановкам, стали: личная дискредитация, вброс компромата, а также намеренное привлечение внимания к проблемам регионов. Но отставке губернатора вероятнее всего будет способствовать целая комбинация технологий и факторов. Например, к отставке Н. Колесова в Амурской области привела целая совокупность факторов – после антигубернаторского «пакта элит» последовала намеренная дестабилизация ситуации, публикации в федеральных СМИ и даже привлечение местных силовиков для оказания еще большего давления на Колесова. Часть экспертов считают, что в похожей ситуации оказался и М. Зязиков (Ингушетия), против которого были применен весь арсенал средств оказания давления на федеральный центр с целью замены главы регионы.

Меньшая эффективность антигубернаторских технологий, помимо прочего, вызвана необходимостью проведения более сложных комбинаций. Мало убрать действующего главу, надо еще выиграть второй акт и посадить в кресло своего человека. А это не всегда возможно. Яркий пример: мэр Пскова Михаил Хоронен вел кампанию против Михаила Кузнецова (губернатор Псковской области), но в итоге, когда губернатор ушел в отставку, и сам М. Хоронен стал безработным. Похожий сценарий имела отставка главы правительства республики Тува Шериг-оола Ооржака, которая произошла при сверхактивных усилиях председателя Законодательной палаты Великого Хурала Василия Оюна, который также через какое-то время лишился должности.

Система принятия решений по назначениям

Данный блок посвящен оценке сравнительного влияния на кадровые решения по губернаторским позициям институтов российской власти и отдельных ее представителей.

Таблица № 17. Влияние институтов власти. Оценки независимых экспертов

Институты
российской власти
Влияние,
по мнению
независимых
экспертов
Влияние, по мнению близких к власти экспертов
Администрация Президента РФ
8,5
8,25
Правительство РФ
6,5
8
Федеральные бизнес-группы
5
6
Силовые структуры
5
5.5
Федеральное руководство партии
4,5
7
Полномочные представители президента РФ
3,5
5
Министерство регионального развития РФ
2,5
3
Региональное руководство партии
2
4


Эксперты сходятся только в одном – наиболее влиятельным институциональным игроком является Администрация Президента. Возможности всех остальных игроков независимые эксперты оценили гораздо ниже, но особенно велика разница в оценке влияния федерального руководства партии «Единая Россия». Независимые эксперты поставили только 4,5 балла, близкие к власти эксперты оценивают высшее партийной руководство на 7 баллов – лишь чуть ниже Администрации Президента и Правительства РФ.

Влияние полпредов как института независимые эксперты оценили на 3,5 балла, близкие к власти эксперты – на 5 баллов. И «вес» персоналий неравномерен. Эксперты отмечают, что В. Ишаев (Дальневосточный ф.о.) и И. Клебанов (Северо-Западный ф.о.) несколько более влиятельны, чем остальные полпреды. Как поясняет Е. Минченко, «полпреды не очень сильно влияют на сам процесс назначения, зато могут повлиять на процесс отсева нежелательных кандидатур». Впрочем, некотоые эксперты называли ситуации, в которых мнение полпредов было проигнорировано.

Таблица № 18. Персональное влияние. Оценки независимых экспертов

Персоны российской политики
Оценка влияния
Медведев Дмитрий. Президент РФ
8,5
Путин Владимир. Председатель Правительства РФ
8
Сурков Владислав. Первый заместитель руководителя Администрации Президента РФ
7
Нарышкин Сергей. Руководитель администрации Президента РФ
5
Собянин Сергей. Заместитель председателя Правительства РФ - Руководитель Аппарата Правительства РФ
5
Сечин Игорь. Заместитель председателя Правительства РФ
4,5
Говорун Олег. Начальник Управления Президента РФ по внутренней политике
4,5
Грызлов Борис. Председатель ГД РФ, председатель высшего Совета партии «Единая Россия»
4
Дубик Сергей. Начальник Управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров
4
Володин Вячеслав. Секретарь Президиума Генерального совета партии "Единая Россия"
3,5
Бортников Александр. Директор ФСБ РФ
3
Беглов Александр. Заместитель руководителя администрации Президента РФ
2,5
Чуйченко Константин. Помощник Президента РФ, руководитель контрольного управления Администрации Президента РФ
2,5
Абрамов Александр. Помощник Президента РФ
2,5
Патрушев Николай. Секретарь Совета безопасности РФ
2
Бастрыкин Александр. Председатель Следственного комитета при Генпрокуратуре РФ
2
Громов Алексей. Заместитель руководителя администрации Президента РФ
2
Чайка Юрий. Генеральный прокурор России
1,5
Шойгу Сергей. Министр РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
1,5
Тимакова Наталья. Пресс-секретарь Президента РФ
1,5
Иванов Виктор. Руководитель Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков
1,5
Нургалиев Рашид. Министр внутренних дел РФ
1
Басаргин Виктор. Министр регионального развития РФ
1


Таблица № 19. Персональное влияние. Оценки близких к власти экспертов

Персоны российской политики
Оценка влияния
Медведев Дмитрий. Президент РФ
10
Путин Владимир. Председатель Правительства РФ
9,5
Сурков Владислав. Первый заместитель руководителя Администрации Президента РФ
8
Нарышкин Сергей. Руководитель администрации Президента РФ
8
Собянин Сергей. Заместитель председателя Правительства РФ - Руководитель Аппарата Правительства РФ
7
Сечин Игорь. Заместитель председателя Правительства РФ
6
Говорун Олег. Начальник Управления Президента РФ по внутренней политике
5,5
Грызлов Борис. Председатель ГД РФ, председатель высшего Совета партии «Единая Россия»
5,5
Бортников Александр. Директор ФСБ РФ
5
Шойгу Сергей. Министр РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
5,5
Володин Вячеслав. Секретарь Президиума Генерального совета партии "Единая Россия"
4,5
Патрушев Николай. Секретарь Совета безопасности РФ
4
Нургалиев Рашид. Министр внутренних дел РФ
4
Беглов Александр. Заместитель руководителя администрации Президента РФ
4
Чуйченко Константин. Помощник Президента РФ, руководитель контрольного управления Администрации Президента РФ
4
Бастрыкин Александр. Председатель Следственного комитета при Генпрокуратуре РФ
4
Дубик Сергей. Начальник Управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров
3,5
Чайка Юрий. Генеральный прокурор России
3,5
Иванов Виктор. Руководитель Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков
3,5
Абрамов Александр. Помощник Президента РФ
3,5
Громов Алексей. Заместитель руководителя администрации Президента РФ
2,5
Басаргин Виктор. Министр регионального развития РФ
2,5
Тимакова Наталья. Пресс-секретарь Президента РФ
2


Как видно из приведенных выше таблиц, наиболее влиятельные лица российской политики - это два первых номера властной иерархии - Президент и премьер-министр. Все остальные фигуранты им значительно уступают. Однако есть и альтернативная точка зрения. «Первые лица государства публично оформляют не ими принятые решения. Причины понятны: ограниченный объем информации, который можно освоить. Вторые слои в российской политике часто оказывается на практике влиятельнее первых. Мы привыкли выстраивать властную иерархию, ориентируясь на публичные решения. В непубличных решениях, вроде назначения губернаторов, есть люди куда более вовлеченные в этот процесс, чем первые лица», - поясняет этот «парадокс» Р. Туровский. Этим обстоятельствам можно объяснить сравнительно меньшие оценки, полученные В. Путиным и Д. Медведевым в среде независимых экспертов.

Как отмечают эксперты, в период президентства Владимира Путина основные решения по губернаторам принимались в Администрации президента РФ, а лидерами основных конкурирующих групп были заместители главы его Администрации – Владислав Сурков и тандем Игоря Сечина и Виктора Иванова. После избрания на пост президента Дмитрия Медведева возросла роль в назначениях председателя правительства, а также его заместителя-руководителя аппарата Сергея Собянина. В то же время основные решения все же вырабатываются в Администрации президента и одобряются лично президентом, в то время как Путин вмешивается в ситуациях с наиболее экономически привлекательными регионами. Эксперты прогнозируют рост влияния Дмитрия Медведева и Администраци президента на кадровые назначения.
Влияние остальных лиц, включая большую часть представителей «силового» блока и министра регионального развития, сильно ограничено. Эксперты достаточно скромно оценили вклад силовых структур (Н. Патрушев, А. Бастрыкин, Р. Нургалиев, С. Шойгу, А. Бортников, В. Иванов) в региональную кадровую политику, однако необходимо понимать, что они, и в особенности ФСБ, предоставляют собой мощнейший негативный фильтр. А ФСБ, что наиболее важно, имеет полномочия и возможности проводить оперативную проверку кандидатов.

Крупный бизнес в системе назначений

TOP-10 российских компаний, влияющих на процесс назначения губернаторов регионов:

  • ОАО "Газпром"
  • ОАО "Лукойл"
  • ОАО "ГМК "Норильский никель
  • ГК "Ростехнологии"
  • ОАО "РЖД"
  • ОАО "НК "Роснефть"
  • ОАО "Русский алюминий"/"Базовый элемент"
  • ГК "Ренова"
  • Сибнефть (ОАО "Газпром нефть")
  • ОАО "Трубная металлургическая компания" (ТМК)

Представленный выше список наглядно показывает, что, по мнению экспертов, сегодня государственные компании – это наиболее серьезные игроки на «рынке назначений». Таким образом, лоббистский ресурс крупных компаний во многом объясняется персональным влиянием руководителей, считают эксперты. «С другой стороны, первое место Газпрома как крупнейшего институционального игрока можно объяснить и несколько стереотипическим и инерционным взглядом на систему назначений. Газпром слишком крупный, большой и серьезный, чтобы вообще задумываться, как фамилия губернатора» - поясняет итоговые результаты Е. Минченко.

Назвать фигуру, которую непосредственно пролоббировал Газпром, сложно. Тогда как «Ростехнологии», очевидно, поспособствовали получению губернаторских кресел В. Артяковым и И. Есиповским, причем последний сменил в Иркутске ставленника ОАО «РЖД» А. Тишанина. Впрочем, постоянная борьба лоббистов за Иркутск привела к назначению в 2009 году «равноудаленного» питерского Д. Мезенцева. Немалую роль в отставке неуступчивого Э. Росселя сыграла позиция «Ростехнологий», что, кстати, несколько ослабило позиции «Реновы», имевшей хорошие отношения со свердловским губернатором.

Но не все компании используют проактивную тактику. К примеру, ТНК-ВР заняла четкую позицию – не ввязываться ни в какие лоббистские игры вокруг назначений и всегда работать с действующим губернатором.
Однозначное мнение экспертов – влияние бизнес-групп значительно ослабло с момента отмены выборов глав регионов. Исключением являются компании, которые возглавляют выходцы из Санкт-Петербурга. Так, к примеру, некоторые эксперты уже после состоявшихся назначений в Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа отнесли к числу усиливающихся лоббистов Геннадия Тимченко.

Назад к выборам?

В заключение мы спросили наших экспертов, стоит ли возвращаться к прямым выборам глав субъектов РФ. Ответ на данный вопрос частично отражает оценку нынешней системы, частично политические взгляды экспертов.

Диаграмма № 1. Необходимо ли вернуться к прямым выборам губернаторов? Мнение независимых экспертов

Необходимо ли вернуться к прямым выборам губернаторов? Мнение независимых экспертов

Эксперты, приближенные к власти, напротив, в 80% случаев отвечают, что возвращение к системе прямых выборов не нужно. В этом вопросе мнения двух групп экспертов разошлись кардинально.

Диаграмма № 2. Необходимо ли вернуться к прямым выборам губернаторов? Мнение близких к власти экспертов

Необходимо ли вернуться к прямым выборам губернаторов? Мнение близких к власти экспертов
 


[1] Последним из списка получил полномочия Рамзан Кадыров (март 2007 г.)
 
[2] У каз «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ»
 
[3] Хорошей иллюстрацией значимости данного фактора является отставка губернатора Саратовской области Д. Аяцкова, который имел весьма натянутые отношения с В. Путиным
 
[4] В 2005 году своих постов лишились: Геннадий Ходырев (КПРФ), Василий Стародубцев (КПРФ), Михаил Лапшин (АПР), Владимир Тихонов (с 2004 экс-КПРФ)
 
[5] Обычная история: в 1990-ые занимались бизнесом, потом переползли в исполнительную власть в 2000-ых
 
[6] Активные выступления депутатов местного ЗС против действующего главы отмечались в Нижегородской области, Алтайском крае, Адыгее, Карелии. В Иркутской области кампания депутатов ЗС против А. Тишанина сопровождалась в т.ч. и подписанием обращения к Президенту РФ с просьбой отстранить губернатора от должности
 
[7] Последняя и наиболее крупная подобная демонстрация с требованиями отставки губернатора прошла 31 января 2010 г. в Калининграде. Также можно вспомнить манифестации протеста, сопровождавшие назначение О. Чиркунова
 
[8] Подобные действия предпринимались неоднократно. Можно вспомнить обращение орловских предпринимателей к президенту, направленное против Е. Строева, в 2005 г. В сентябре 2007 г. руководитель Петросовета организовал обращение представительного органа к президенту страны В. Путину с просьбой о досрочной отставке С. Катанандова. В ходе длительной борьбы амурских элит против Н. Колесова также был использован подобный метод. К президенту в связи с возбуждением более десятка уголовных дел в отношении членов команды губернатора обратились амурские коммунисты
 

Исследование в формате Microsoft Word можно скачать здесь.

Опубликовать в: Twitter Facebook