на рынке с 1993 года

Аналитика

16.12.2010

Будущее проекта "Южный поток"

К концу 2011 года дипломатическая, экспертная и общественная дискуссия вокруг строительства газопровода «Южный Поток» по-прежнему набирает обороты.

Даже сам факт окончания многолетнего марафона межправительственных соглашений и согласований[1] не делает перспективы успешного завершения всего проекта стопроцентными. В публикациях западных СМИ новая газовая труба по-прежнему предстает в виде главного внешнеполитического оружия Москвы. Спор состоит лишь в том, против кого это оружие направлено и кому оно дает власть.

МИПЭ предлагает разложить пасьянс "Южного потока" еще раз. Начнем с того, что "Южный поток" - это не только экономический, но и, несомненно, политический проект. В его основу легли принципы и идеи, которыми В. Путин руководствовался, ведя внешнюю политику страны с 1999 по 2008 годы. Относительно проекта "Южный поток" применяемые принципы могут быть сформулированы следующим образом:

1. Энергетическая дипломатия
Первый принцип означает, что энергетика оказывается доминирующей темой в долгосрочном сотрудничестве на международном уровне, прочие вопросы рассматриваются в призме энергетического диалога как приоритетного.

2. Монопольное партнёрство
Второй принцип постулирует, что Россия будет стремиться жестко ограничить партнеров по совместной работе над энергетическим проектом в возможности работать с другими государствами и компаниями на этих же полях: "Работайте с нами и вы получите хорошую прибыль, но не работайте больше ни с кем, кроме нас". С точки зрения России, такое требование имеет легитимный характер, т.к. монопольное партнерство приносит дополнительный выигрыш (в первую очередь, финансовую выгоду) двум сторонам. Однако, очевидно, что оборотной стороной принципов "монопольного партнёрства" оказывается резкое увеличение негативного отношения к двухсторонним соглашениям России со стороны третьих государства, так как они прямо связывают такие договоренности с направленной игрой монополии против них.

Не помогает взаимопониманию России с партнерами и третьими сторонами и расхождение между декларируемыми целями проекта и реальностью. На данное обстоятельство указывают многие эксперты и политики.

Официально декларируемые цели проекта "Южный поток"
1) Решить проблему экспортной зависимости "Газпрома" от транзитных стран - Украины, Белоруссии и Польши
2) Стабилизировать поставки газа в Европу
3) Увеличить возможности экспорта российского газа в Европу

Реальные цели[2] проекта "Южный поток

1) Конкуренция с "Набукко"

  • Программа максимум - остаться единственным поставщиком газа в ЕС с восточного направления и не дать возможности альтернативным проектам газопроводов доставлять среднеазиатский газ в Европу в обход России.
  • Программа минимум - сделать проект "Набукко" нерентабельным, перекрыв ему доступ к сырью

Борьба между проектируемыми газопроводами, очевидно, существует, но всячески отрицается на высоком политическом уровне. Политики всех стран говорят о своем нейтральном отношении к соперничающему проекту, Болгария и Турция приветствуют оба в одинаковой степени. В настоящее время единственным реальным кандидатом на заполнение трубы для "Набукко" остается Иран, однако, позиция США и неблагоприятный внешнеполитический контекст, переросший в прямые санкции ООН, делают его участие в данном проекте невозможным. Свободный газ Азербайджана практически полностью выкупается Россией по мировым ценам, а нарастить мощности для полного заполнения еще и европейской трубы Азербайджан не сможет. Туркменский газ, даже если предположить, что Китай не будет выкупать весь имеющийся объем, потребует сооружения транскаспийского газопровода, что в условиях нерешенного юридического статуса Каспия является очевидной утопией. Не меньшей фантазией видится и проект по строительству СПГ-терминалов на туркменском и азербайджанском берегах Каспийского моря. В конечном итоге, пока реалистично говорить лишь о 8 млрд. кубометрах азербайджанского газа для "Набукко" в год. Сам «Газпром» официально отказал в возможности поставок для "Набукко", когда ему были сделаны соответствующие предложения.

Проблемы у "Набукко" есть и с другого конца трубы – с конца потребительского. Так, стоит вспомнить интересную историю, когда 17 марта 2009 года проект "Набукко" был исключён из списка приоритетных задач Евросоюза, поскольку ведущие страны ЕС усомнились в его эффективности. Тогда под давлением США и правительств стран Центральной и Восточной Европы (наибольшее сопротивление оказывали власти Германии) уже через несколько дней по заявлению польского министра по делам ЕС Миколая Довгелевича, "Набукко" был снова включён в список.

Следует подчеркнуть, что для России проект "Набукко" в нынешнем виде нежелателен, но не критичен. Для Украины же как транзитной страны именно полномасштабная реализация двух южных газопроводов создаст критическую для продолжения транзитного бизнеса ситуацию. С этой стороны, крайнюю степень удивления вызвал факт поддержки экс-президентом Украины газопровода "Набукко", по которому даже в ЕС нет единства. На конец 2010 года у "Набукко" нет пула инвесторов, способных профинансировать прокладку трубу.

2) Включить в свою орбиту и совместный бизнес элиты Западной и Восточной Европы[3]. Россия продолжает в гораздо большей степени рассчитывать на двухсторонний диалог с крупными странами ЕС, чем на институционализацию общения с союзом в целом. Эффективный диалог действующего президента России Дмитрия Медведева с ЕС немного сдвинул ситуацию в лучшую сторону. Быстрая и эффективная реализация проекта "Nord Stream", где Россия опиралась на поддержку немецких партнеров, и срыв строительства АЭС в болгарской Белене показывают, что в энергетике именно двухсторонние отношения являются залогом успеха российских проектов.

3) Усилить позиции России на Балканском полуострове и закрепиться в сбытовых компаниях европейских стран, где не действуют строгие регулирующие правила ЕС[4]
Как представляется, на рынке Балкан «Газпром» пытается сыграть на опережение, то есть создать ситуацию, в которой расширяющийся ЕС уже де-факто столкнется с контролем газовой системы стран - потенциальных членов ЕС - российской монополией и не сможет противодействовать ее выходу на конечного покупателя. С другой стороны, Балканы могут показать ЕС эффективность хозяйствования «Газпрома» на местах, что в будущем теоретически может облегчить ему покупку сбытовых компаний в других регионах Европы. По поставкам газа страны Южных Балкан и раньше полностью зависели от России, поэтому «Южный поток» только усилит эту тенденцию, а не создаст ее. Наиболее интересным элементом здесь является, конечно, возможная экспансия в промышленность благодаря большим объемам газа, на который некоторым российским компаниям, вероятно, удастся получить скидки. Сербия и Венгрия – наиболее вероятные страны осуществления такой экспансии российского капитала в энергоемкие производства.

4) Попытаться использовать факт прямых поставок газа для улучшения политического диалога с ЕС. Представляется, что, как минимум, Россия хотела бы продвинуться по пути подписания базового договора с ЕС и перейти к реальному диалогу о безвизовом режиме. Однако в реальности новые газопроводы могут и не поспособствовать этому. Так как сами по себе они не являются достаточным условием для улучшения политического диалога. Теоретически, прямые поставки энергоносителей до границ ЕС помочь взаимопониманию могут, но их роль преувеличивать не стоит. По крайне мере пока, президент России Д. Медведев не решается использовать эту карту в диалоге с ЕС.

5) Дать заработок на процессе строительства для придворных фирм. Большие инфраструктурные проекты исключительно удобны для нечестных на руку подрядчиков сложностью контроля за эффективным расходованием средств. Практика бесконечного раздувания бюджетов стала уже нормой их исполнения.

Проект "Южный поток" в конце 2010 года

Стоит напомнить, что газопровод «Южный поток» был официально представлен публике 23 июня 2007 года, когда ENI и "Газпром" подписали соответствующий меморандум о взаимопонимании. Спустя 3 года контекст осуществления проекта изменился кардинальным образом.

Во-первых, мировой экономический кризис привел к снижению потребления газа в мире и, что важнее, сделал неопределенным уровень будущего потребления газа в ЕС. Так оценки, размещенные на сайте Еврокомиссии по энергетике[5] говорят, что в целом доля газа в энергетическом балансе ЕС увеличиваться не будет (35,8% в общем потреблении 2010 года против предположительно 35,4% в 2015 году ), хотя импорт и возрастет до 2015 года примерно на 10%.

Во-вторых, на Украине сменилась власть. Более того, на последних местных выборах произошло серьезное расширение электоральной поддержки партии Регионов за счет центра страны. Это дает основания говорить о стабильности новой украинской власти.

Наконец, ЕС уже почти год как живет по правилам т.н. "3-его энергетического пакета", крайне либерального документа, который предполагает, что компании-продавцы газа и электричества не должны владеть транспортными сетями, так как это приводит к искусственному взвинчиванию цен[6]. Этот подход полностью закрывает для Газпрома возможность прямого доступа к европейскому потребителю.

Более того, 3-ий энергетический пакет несет в себе политические ограничения для любых двухсторонних договоренностей Газпрома с членами ЕС[7]. А схема монопольного партнерства, которой придерживается «Газпром», входит в прямое противоречие с Европейской стратегией 2020[8]. Согласно этому документу Европейский Союз стремится к достижению в 2020 году амбициозных целей в сфере энергетики: увеличение до 20% доли возобновляемой энергии и 20% увеличение энергоэффективности. Согласно документу в ближайшем десятилетии Евросоюз должен вложить 1 трлн. евро в развитие энергетической инфраструктуры.

К 2010 году объективные и субъективные причины серьезно затормозили процесс строительства "Южного потока". Противостояние с фаворитом ЕС (или, вернее будет сказать, Еврокомиссии и США) — проектом "Набукко", новая зависимость от позиций Турции и Болгарии, необходимость делать множество уступок новым партнерам и покупать дополнительные объемы газа у Азербайджана — все это лишь наиболее обсуждаемая часть трудностей "Южного потока".

Другие сложности проекта «Южный поток»

  • Финансирование. До сих пор нет гарантий от итальянского партнера "Газпрома" по софинансированию проекта, а многие страны-участницы еще недавно стояли на грани банкротства и вопрос поиска инвестиций для них не так прост. Кроме того, как заметил один из экспертов, итальянцы не немцы - им по определению веры меньше.
  • Высокая стоимость строительства и эксплуатации газопровода. Стоимость будущей трубы и поддержания инфраструктуры является предметом критики. Особенно важно, что в итоге возрастут и тарифы на прокачку газа. Этот тип аргументов может стать еще более весомым на фоне планов "Газпрома" по повышению тарифов для внутренних потребителей газа.
  • Высокие технологические риски проекта. Существует серьезная технологическая сложность строительства и эксплуатации газопроводов на таких глубинах. Тем более, «Газпром» пока не имеет опыта эксплуатации подобных трубопроводов. Риски определяются, в первую очередь, сложностью контроля качества укладки газопровода и выполнения ремонтных работ на глубоководных участках, где опасность коррозийно-механической деградации трубопровода является наивысшей.
  • Отсутствие гарантий сбыта. ЕС по-прежнему считает практику долгосрочных контрактов порочной.
  • Ненадежность ключевого транзитного партнера - Турции. Турецкие власти неоднократно пересматривали свои обязательства по другим проектам. Официального разрешения на прокладку маршрута по территориальным водам Турции до сих пор нет. Кроме того, в последнее время руководство России все чаще подвергается критике за чрезмерное сближение с Турцией, ценой слишком больших уступок. Кроме того, Турция – особенно сложный партнер и союзник в свете того, что ей строить "Набукко" выгоднее с политических соображений. Так или иначе, Турция будет использовать ситуацию с "Южным потоком" не только для получения экономических, но и политических преференций.
  • Политические риски со стороны стран Восточной Европы. Яркий пример - сложности, возникшие после победы на выборах в Болгарии правого политика Бойко Борисова. Впрочем, неуступчивость Болгарии заложена в сути проекта, который делает ее главной транзитной страной, отдающей российский газ на юг по старой системе трубопроводов и на север по новому магистральному "Южному потоку". В начале проекта казалось, что основное преимущество Болгарии перед Украиной в том, что Болгария — член ЕС. Однако на практике, становится понятно, что только прямой покупатель газа заинтересован в окончательных договоренностях с Россией. Страны, намеревающиеся заработать на транзите, по определению будут вести бесконечную торговлю и пересматривать условия.

Что же делает возможным дальнейшее продвижение проекта "Южный поток":

  • Серьезные репутационные издержки для России и Газпрома в случае принятия решения о приостановке строительства
  • Политическая поддержка В. Путина и С. Берлускони.
  • ЕС, в целом, выгодно наличие нового дополнительного маршрута поставок газа
  • "Южный поток" — не чисто российский проект
  • Неверие российского политического класса в стабильность украинской власти
  • Лоббизм будущих подрядчиков проекта
  • Сербия как союзник. Белград однозначно будет за реализацию "Южного потока", т.к. Сербия сделала ставку на сотрудничество с Россией в энергетической сфере, по сути, приняла условия "монопольного партнерства".

Отмеченные выше соображения нельзя недооценивать. Однако, по состоянию на конец 2010 года, в отличие от "Северного потока"[9] плюсы строительства "Южного потока" не перевешивают минусы, которые отмечает критики:

  • Слишком высокая цена проекта и неминуемый рост издержек в дальнейшем
  • Недостаточный контроль ЕС над новыми членами, которые тоже смогут начать шантаж России
  • "Южный поток" еще более усугубит "сырьевое проклятие" экономики России
  • Серьезная вероятность осложнения диалога с Турцией в случае изменения внутренней политической ситуации
  • Ничто, кроме позиции Германии и Италии, не мешает ЕС принять закон, запрещающий получать более определенного % энергоносителей из одной страны, чтобы сыграть в пользу "Набукко" административно
  • Публичные разногласия среди партнеров[10].

Кому же выгодно продолжение строительства "Южного потока" и игнорирование реализации разумных альтернатив?

1) Тем, кто будет строить. Так, Италия 100% будет за реализацию "Южного потока" еще и потому, что прокладку морской части "Южного потока" с высокой долей вероятности поручат подразделению Eni – компании Saipem, которая ранее получила контракт стоимостью €1 млрд. на прокладку газопровода "Северный поток".

2) ЕС в целом. Не затратив ни копейки, ЕС сможет получить дополнительные рычаги влияния и на Украину, и на Россию. Особенно настораживает позиция ЕС в плане ускоренной имплементации 3-его энергетического пакета. Не случайно дошло до того, что 2 ноября И. Сечин снова просил ЕС об особом статусе проекта "Южный поток", так как такой статус выведет российский проект из-под регулирования в рамках 3 энергетического пакета и позволит его участникам претендовать на финансирование 30% его стоимости из бюджета или финансовых структур ЕС.

3) Турции и Болгарии. Очевидно, что эти страны надеются со временем занять сегодняшнее место Украины.

Зададимся вопросом, почему же вслед за изменениями условий проект остается все тем же?

Главная проблема – отсутствие продуманной альтернативы "Южному потоку". На второе место можно поставить геополитический аспект. США продолжают линию на выдавливание России из региона Закавказья. Уничтожив "Набууко", Россия может надеяться переломить негативную тенденцию увеличения американского влияния в регионе.

Нельзя забывать и о таком постоянном факторе, как банальная нехватка доверия между партнерами в треугольнике ЕС-Украина-Россия. Разрушенное в ходе газовых войн доверие не так просто восстановить, что вредит всему газовому рынку. ЕС не доверяет России и Украине, Россия не доверяет Украине и скептически смотрит на позицию ЕС, Украина считает шаги России несправедливыми и по-прежнему надеется на ЕС. В таких условиях газовый бизнес, построенный на системе долгих контрактов, функционирует с большим трудом, а каждый участник находится перед «дилеммой узника», поэтому и выбирает наиболее эгоистичное поведение, т.к. просто не верит в ответную добрую волю партнеров. Перед нами яркий пример игры с отрицательной суммой, когда каждый из игроков считает, что он выигрывает, если соперник проиграл больше, чем он. Хотя в целом проигрывают все. Только разорвав порочный круг недоверия, можно будет сдвинуть вопрос о модернизации украинской ГТС, которая, по единодушному мнению экспертов, обойдется значительно дешевле[11] строительства газопровода по дну Черного моря. Разумеется, потребуется и адекватное решение для проблемы создания транспарентной системы контроля обновленной ГТС Украины. Только комплексный проект, поддержанной Россией, Украиной и ЕС, может стать единственной экономически обоснованной альтернативой "Южному потоку".

 Кирилл Петров, к.п.н., ведущий аналитик МИПЭ


[1] Вопрос об официальном разрешении Турции на прокладку трубу в своей особой экономической зоне незаметно ушел из публичной плоскости, ранее Турция обещала выдать соответствующее разрешение в ноябре 2010 года

[2] Только одна цель из декларируемых может быть отнесена и к реальным. Это "снижение зависимости от нестабильного транзитера в лице Украины". Однако в 2010 году, по мере того как власть Виктора Януковича и Партии Регионов становилась все более прочной и предсказуемой, даже она постепенно оказывается под сомнением в качестве реальной.

[3] Не случайно председателем совета директоров и главным исполнительным директором South Stream AG, проектной компании газопровода "Южный поток", стал глава крупнейшей нидерландской газовой компании Gasunie Марсел Крамер. До этого предложение возглавить "Южный поток", по сообщениям СМИ, отклонили экс-президент Франции Жак Ширак и экс-премьер-министр Италии Романо Проди.

[4] О новых правилах ЕС см. ниже. Главное достижение: покупка сербской компании NIS.

[5] См. доклад EU Energy Trends to 2030 http://www.energy.eu/publications/Energy-trends_to_2030-2.pdf

[6] Так или иначе ЕС стремится к отделению транспортных сетей от производящих энергию и энергоносители компаний. На внедрение новых правил европейским странам предоставлено три с половиной года.

[7] Так, 15 октября 2010 года Еврокомиссия потребовала внесения изменений в заключенное ранее межправительственное соглашение РФ и Болгарии по "Южному потоку", так как договор не предусматривал доступ к трубе для компаний из других стран ЕС.

[8] См.: http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20EN%20BARROSO%20%20%20007%20-%20Europe%202020%20-%20EN%20version.pdf

[9] В отличие «Южного потока» северная труба имеет два важнейших преимущества. Первое: меньшее плечо доставки, что делает трубопровод экономически привлекательнее, чем СПГ-проекты. Второе: в случае с «Северным потоком» Россия напрямую связывается со своим главным потребителем – Германией

[10] Отношения между "Газпромом" и Eni далеки от идеальных. На протяжении всего 2010 года партнеры не могли, к примеру, решить вопрос дистрибуции газа

[11] По последним оценкам, сооружение "Южного потока" (включая российский участок) составит не менее 20 миллиардов евро. Стоимость глубокой реконструкции транзитных коридоров аналогичной мощности по Украине – 4,5 миллиарда евро.

Опубликовать в: Twitter Facebook